Ventisette veti, nessuna Europa

Undici governi chiedono di superare l’unanimità in politica estera. Tra loro ci sono Francia, Germania e Spagna. L’Italia, invece, manca. Ma il problema va oltre la scelta del governo italiano: un’Unione che pretende di diventare una potenza geopolitica non può continuare a funzionare con regole che consentono a un solo Stato di paralizzarne ventisei. La storia della Confederazione polacco-lituana dovrebbe ricordarci dove può condurre il culto del veto.

Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Romania, Spagna e Svezia hanno inviato all’Alta rappresentante Kaja Kallas una lettera che potrebbe sembrare tecnica, ma pone una delle questioni politiche fondamentali per il futuro dell’Unione europea: il superamento dell’unanimità nella politica estera e di sicurezza comune.

Gli undici chiedono di utilizzare maggiormente l’astensione costruttiva, di impedire che un governo blocchi una decisione per ottenere concessioni su dossier completamente diversi e di esplorare gli strumenti già contenuti nei Trattati per ricorrere alla maggioranza qualificata. L’obiettivo dichiarato è evitare che la ricerca del consenso si trasformi in paralisi. Come sintetizza la lettera, il consenso deve produrre azione comune: altrimenti l’Unione rischia di avere «legittimità, ma non forza».

Tra i firmatari manca l’Italia.

È un’assenza politicamente significativa, soprattutto perché Roma appartiene al gruppo dei grandi Stati membri e perché il ministro degli Esteri Antonio Tajani si è più volte espresso a favore del superamento dell’unanimità. Sandro Gozi, eurodeputato di Renew Europe, ha criticato duramente questa contraddizione: «Undici governi europei, tra cui Germania, Francia e Spagna, chiedono di superare i veti e decidere a maggioranza in politica estera. Tra i grandi Paesi europei manca l’Italia. È una scelta politica grave».

Al di là della polemica italiana, tuttavia, la lettera pone un problema molto più profondo. Perché l’Unione europea può dotarsi di strategie per la difesa, parlare di autonomia strategica, promettere sostegno all’Ucraina e immaginare nuovi allargamenti. Ma se nelle decisioni cruciali resta necessario ottenere il consenso di ogni singolo governo, la sua capacità di agire continuerà a dipendere dalla disponibilità del membro più riluttante.

Il paradosso è evidente: più l’Europa si allarga, più l’unanimità diventa difficile; ma proprio mentre aumenta il numero degli Stati membri cresce anche la necessità di un’Europa capace di prendere decisioni rapide.

C’è un precedente storico che dovrebbe rendere gli europei particolarmente sensibili a questo problema.

Tra il XVII e il XVIII secolo, la Confederazione polacco-lituana possedeva un istituto apparentemente concepito per proteggere la libertà dei suoi membri: il liberum veto. Nel Sejm, il parlamento della Confederazione, l’opposizione di un singolo deputato poteva impedire l’approvazione delle decisioni e, nella sua forma più estrema, far saltare l’intera sessione parlamentare. Dal 1652 questo meccanismo contribuì progressivamente a rendere sempre più difficile il funzionamento dello Stato.

Naturalmente l’Unione europea del XXI secolo non è la Polonia del Settecento e qualsiasi equivalenza sarebbe storicamente assurda. Il parallelismo riguarda il meccanismo politico.

Il liberum veto nasceva dalla volontà di impedire che la maggioranza potesse schiacciare la libertà dei singoli membri della comunità politica. Ma proprio quella garanzia, trasformata in principio assoluto, contribuì a rendere la Confederazione incapace di riformarsi. Peggio ancora, offrì alle potenze straniere uno strumento straordinario di influenza: Russia e Prussia avevano interesse a preservare un sistema istituzionale che manteneva debole il loro vicino. La paralisi interna rese progressivamente la Confederazione vulnerabile alle ingerenze esterne e accompagnò il processo che culminò nelle spartizioni del 1772, 1793 e 1795.

La lezione non è che il veto provochi automaticamente la dissoluzione di uno Stato. È più sottile: un sistema politico incapace di trasformare il pluralismo in decisione finisce per trasformare il pluralismo in impotenza.

Ed è precisamente questo il rischio europeo.

La risposta degli undici è quindi necessaria, ma non sufficiente. Le astensioni costruttive e le clausole passerella possono ridurre alcune occasioni di blocco. Gli stessi Trattati prevedono possibilità limitate di passaggio alla maggioranza qualificata. Ma esiste un problema quasi kafkiano: l’attivazione delle principali passerelle richiede a sua volta l’unanimità. Il Parlamento europeo ha riconosciuto esplicitamente questo limite e ha sostenuto che l’utilizzo degli strumenti esistenti e una vera revisione dei Trattati debbano procedere parallelamente.

È qui che il dibattito dovrebbe diventare più ambizioso.

L’Europa dovrebbe riprendere il filo interrotto della Costituzione europea.

Il progetto firmato a Roma nel 2004 avrebbe dovuto sostituire i trattati esistenti con un unico Trattato costituzionale. Dopo i referendum negativi in Francia e nei Paesi Bassi nel 2005, il progetto venne abbandonato. Il Trattato di Lisbona ne recuperò successivamente molte innovazioni istituzionali, ma lo fece rinunciando proprio all’ambizione costituzionale originaria.

Vent’anni dopo, quella questione è ancora davanti a noi.

L’Unione che deve confrontarsi con Russia, Cina e Stati Uniti non può essere governata semplicemente perfezionando all’infinito un sistema costruito attraverso successivi compromessi diplomatici. Eliminare il veto in politica estera sarebbe un passo fondamentale, ma occorre discutere contemporaneamente di una Commissione più autenticamente esecutiva, di maggiori poteri del Parlamento europeo, di competenze chiare in materia di difesa e politica estera e di un equilibrio democratico tra cittadini e Stati.

Non si partirebbe da zero. Nel 2022 il Parlamento europeo ha formalmente chiesto l’apertura di una Convenzione per la revisione dei Trattati; nel 2023 ha approvato proposte che comprendono l’estensione della maggioranza qualificata e una riforma complessiva dell’architettura istituzionale europea.

La lettera degli undici, allora, dovrebbe essere considerata un inizio, non un punto d’arrivo.

Perché il rischio maggiore non è che l’Europa diventi troppo federale. È che rimanga a metà strada: abbastanza integrata perché ogni crisi nazionale diventi europea, ma non abbastanza unita per affrontarla; abbastanza potente economicamente da suscitare aspettative geopolitiche, ma troppo frammentata politicamente per soddisfarle.

La Confederazione polacco-lituana scoprì troppo tardi che difendere indefinitamente il diritto di ciascuno a dire no può significare, alla fine, perdere insieme la capacità di dire sì.

L’Unione europea ha ancora il tempo di non ripetere quell’errore.